Staatsteun, recht praten wat krom is
Op 9 april kwam de Europese Commissie (EC) met het bericht dat zij de exploitatiesteun aan Luchthaven Eelde goedkeurt (zie EC Persbericht hieronder).
De dag ervoor verklaarden Gedeputeerde Staten van Drenthe en Groningen dat de luchthaven niet meer kan rekenen op de gevraagde financiële steun ( ). Deze strijdige berichten zorgden voor verwarring en gefronste wenkbrauwen. Wie begreep het nog?
De zaak gaat 10 jaar terug, langer dan het institutioneel geheugen van de overheid en ‘Brussel’ aankunnen. Gelukkig houdt VOLE het wel bij. Het zit zo:
Tien jaar geleden is in de beroepsprocedure tegen de baanverlenging ingebracht dat de staatssteun die GAE kreeg had moeten worden aangemeld bij de EC.
De Raad van State heeft VOLE op dit punt in 2008 in het gelijk gesteld (uitspraak 200603116/1). De staatssteun voor baanverlenging, de afkoopsommen à 9 miljoen en de exploitatiesteun à 10 miljoen moesten eerste worden aangemeld en beoordeeld door de EC.
De EC heeft op 19-11-2009 uitspraak gedaan over de staatssteun voor de baanverlenging. Deze kon de toets van de toen geldende Europese staatssteunregels doorstaan. De kwestie van de exploitatiesteun werd echter aangehouden
In de betreffende beschikking staat dat de EC “een en ander (de exploitatiesteun) verder zal onderzoeken in een afzonderlijke procedure overeenkomstig artikel 17 van de verordening (EG )…”
Cruciaal hierbij was de vraag of de exploitatiesteun nieuwe steun was die dateerde van na 1999 toen de Verordening in werking is getreden, of steun waartoe daarvoor al was besloten.
De regionale aandeelhouders hebben bij het overnemen van de aandelen in 2002/2003 besloten tot de steun. Daardoor stond het voor VOLE vast dat het gaat om nieuwe steun. Sinds 1999 was deze steun echter niet meer toegestaan. Zonder deze steun was de baanverlenging waarschijnlijk niet doorgegaan. Daarom heeft de minister met behulp van een hele batterij dure advocaten bij hoog en bij laag beweerd dat het om ‘oude steun’ ging.
De redenering van ‘verweerder’ was dat Eelde altijd al steun had ontvangen en dat deze dus niet ‘nieuw’ was. Opvallend is dat GAE de exploitatiesteun vanaf die tijd ‘Agiostorting’ heeft genoemd in zijn verslaggeving. GAE wist natuurlijk ook wel dat de steun in 2003 was ingegaan en dus eigenlijk ontoelaatbaar was.
De beschikking van de EC uit 2009 betekende in de praktijk ‘groen licht’ voor de baanverlenging. De exploitatiesteun die de aandeelhouders van 2003 tot 2013 hebben verstrekt is gewoon doorgegaan, want die was niet verboden, maar werd nader onderzocht (zie Raad van State Uitspraak 201003555/1/R1).
Vanwege de toenemende kritiek op de staatsteunregels voor de luchtvaart heeft het Europese parlement nieuwe ‘richtsnoeren’ vastgesteld. Deze zijn op 4 april j.l. van kracht geworden.
Het ‘nader onderzoek’ naar de exploitatiesteun, dat vier en half jaar heeft geduurd, heeft geen uitspraak opgeleverd. Maar vijf dagen na inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn is er opeens wel een uitspraak. Hierin is de exploitatiesteun goedgekeurd volgens de nieuwe regels.
Curieus
Bijzonder curieus aan de EC uitspraak van 9 april is de zinsnede: “Dankzij de nieuwe richtsnoeren kon de Commissie exploitatiesteun voor deze kleine luchthaven, die belangrijk is voor de mobiliteit in de provincies Groningen, Friesland en Drenthe, goedkeuren.”.
Onder de oude richtsnoeren kon de Commissie de exploitatiesteun dus niet goedkeuren.
De Commissie schrijft: ” De Nederlandse autoriteiten hebben de exploitatie van de luchthaven sinds 2001 gesubsidieerd met bedragen die vooraf werden vastgesteld en deels als vooruitbetaling en deels in jaarlijkse tranches aan de onderneming werden uitbetaald”. Hiermee bevestigt de EC dat het om steun sinds 2001 ging. Het beroep van VOLE e.a. in 2008 dat het om nieuwe en dus ontoelaatbare steun ging was dus terecht.
De exploitatiesteun die in de periode 2003-2013 is verstrekt, was volgens de toen geldende regels niet toegestaan. Het bedrag van €19 miljoen dat genoemd wordt bestaat voor € 9 miljoen uit afkoopsommen die GAE in 2001 heeft ontvangen,en €10 miljoen uit exploitatiesteun in de periode 2003-2013.
Even curieus is de uitspraak:“ Sommige Europese regio’s zijn nog steeds moeilijk bereikbaar vanuit de rest van de EU, en grote hubs kampen met toenemende congestie. Regionale luchthavens zijn daarom van belang voor de toegankelijkheid van de Europese regio’s en het ontlasten van de hub-luchthaven”.
Is Groningen moeilijk bereikbaar?
Is Eelde van belang voor de ontlasting van Schiphol?
Eelde heeft in 2013 met 176.000 passagiers slechts 0,3 % van het aantal passagiers (52 miljoen) van Schiphol verwerkt. Daarbij komt dat Schiphol nog wel een paar miljoen extra passagiers aan kan. Hoezo wordt “de congestie op grotere luchthavens, zoals Schiphol, vermindert ” ?
Institutioneel geheugen en gevoel voor verhoudingen zijn niet de sterkste kanten van Joaquín Almunia, vicevoorzitter van de Commissie.
VOLE 11-4-2014
EUROPESE COMMISSIE
PERSBERICHT
Brussel, 9 april 2014
Staatssteun: De Commissie keurt exploitatiesteun
voor de Nederlandse luchthaven Groningen Airport
Eelde goed
De Europese Commissie heeft vastgesteld dat de steun van in totaal 19,2 miljoen EUR voor de exploitatie van Groningen Airport Eelde in overeenstemming is met de EU-staatssteunregels. De door Nederland toegekende staatssteun zal de connectiviteit van de regio verbeteren en de congestie op grotere luchthavens helpen verminderen zonder de mededinging in de interne markt onnodig te vervalsen.
Joaquín Almunia, vicevoorzitter van de Commissie en belast met het concurrentiebeleid, verklaarde: "Dit besluit is het eerste dat op grond van de nieuwe EU-richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, die op 4 april 2014 in werking zijn getreden, is vastgesteld. De zaak Groningen Airport toont aan dat exploitatiesteun gedurende een overgangsperiode kan worden gecombineerd met prikkels voor kleine luchthavens om hun efficiëntie te verbeteren, hun bedrijfsmodel aan te passen en uiteindelijk winstgevend te worden."
Groningen Airport Eelde is een luchthaven met circa 200 000 passagiers per jaar. De Nederlandse autoriteiten hebben de exploitatie van de luchthaven sinds 2001 gesubsidieerd met bedragen die vooraf werden vastgesteld en deels als vooruitbetaling en deels in jaarlijkse tranches aan de onderneming werden uitbetaald.
Het onderzoek van de Commissie heeft uitgewezen dat de steun de regionale connectiviteit verbetert en de congestie op grotere luchthavens, zoals Schiphol, vermindert in lijn met de doelstellingen van het EU-vervoersbeleid. Bovendien heeft de steun Groningen Airport gestimuleerd zijn bedrijfsmodel aan te passen en zijn activiteiten te rationaliseren ten einde op lange termijn winstgevend te worden. Het steunbedrag was berekend op basis van een businessplan dat uitging van het bereiken van kostendekking in 2017. Het doel van deze maatregel was om de exploitatiesteun in 2016 volledig af te bouwen en de luchthaven tijd te geven om verkeer aan te trekken zodat hij zou kunnen groeien. Tegelijkertijd zijn de potentiële concurrentiedistorsies als gevolg van de steun beperkt, omdat zich geen andere luchthavens in het aantrekkingsgebied van Groningen bevinden (d.w.z. niet binnen een straal van 100 km of minder dan 60 minuten reistijd).
Daarom is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de maatregel in overeenstemming is met de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen van 2014 (IP/14/172 en MEMO/14/121).
Dit is de eerste zaak waarin de Commissie de nieuwe richtsnoeren heeft toegepast op staatssteun waarmee de exploitatiekosten van luchthavens worden gedekt (de zogenaamde "exploitatiesteun"). Dankzij de nieuwe richtsnoeren kon de Commissie exploitatiesteun voor deze kleine luchthaven, die belangrijk is voor de mobiliteit in de provincies Groningen, Friesland en Drenthe, goedkeuren.
Groningen Airport Eelde ligt op 16 km van de stad Groningen in het noorden van Nederland. Momenteel verwerkt de luchthaven iets meer dan 200 000 passagiers per jaar die voornamelijk afkomstig zijn uit de provincies Groningen, Friesland en Drenthe. De luchthaven is eigendom van en wordt geëxploiteerd door Groningen Airport Eelde NV (GAE). Er zijn geen andere luchthavens binnen een straal van 100 km of op minder dan 60 minuten reistijd van Groningen Airport Eelde. De dichtstbijzijnde luchthaven is Lelystad, op een afstand van ongeveer 143 km oftewel 1 uur 18 minuten reistijd.
De meeste luchthavens in overheidseigendom zijn kleinere luchthavens en zij zijn doorgaans afhankelijk van overheidssteun. Sommige Europese regio’s zijn nog steeds moeilijk bereikbaar vanuit de rest van de EU, en grote hubs kampen met toenemende congestie. Regionale luchthavens zijn daarom van belang voor de toegankelijkheid van de Europese regio’s en het ontlasten van de hub-luchthavens.
Tegen deze achtergrond beoogt de Commissie eerlijke concurrentievoorwaarden te scheppen in de luchtvaartsector en tegelijkertijd regionale autoriteiten in staat te stellen in hun behoeften op het gebied van toegankelijkheid en vervoer te voorzien. Daarom staan de luchtvaartrichtsnoeren van 2014, die op 4 april 2014 in werking zijn getreden, onder bepaalde omstandigheden exploitatiesteun aan kleine luchthavens toe gedurende een overgangsperiode van tien jaar waarin deze steun geleidelijk moet worden afgebouwd. Daarna moet de luchthaven zijn eigen kosten kunnen dekken. Omdat zeer kleine luchthavens met minder dan 700 000 passagiers specifieke problemen kunnen hebben, mogen zij exploitatiesteun ontvangen om verliezen te dekken zonder dat zij verplicht zijn de steun geleidelijk af te bouwen.
Om de administratieve lasten te verlichten moedigt de Commissie de lidstaten middels de nieuwe richtsnoeren aan, steunregelingen voor kleine luchthavens zonder andere nabijgelegen luchthavens aan te melden in plaats van steunmaatregelen voor individuele luchthavens aan te melden. Een steunregeling is een algemeen wetgevingskader van een lidstaat voor de toekenning van steun aan luchthavens. Wanneer een dergelijke regeling eenmaal door de Commissie is goedgekeurd, kan steun die aan de criteria van de regeling voldoet worden toegekend zonder eerst bij de Commissie te zijn aangemeld.
De niet-vertrouwelijke versie van het besluit komt, zodra eventuele vertrouwelijkheidskwesties zijn opgelost, in het Staatssteunregister op de website van DG Concurrentie beschikbaar onder zaaknummerSA.24258. Een overzicht van de recentste besluiten inzake staatssteun die op internet en in het EU-Publicatieblad zijn gepubliceerd, is te vinden in de elektronische nieuwsbrief State Aid Weekly e-News.
Contactpersonen:
Antoine Colombani (+32 2 297 45 13 Twitter: @ECspokesAntoine)
Yizhou Ren (+32 2 299 48 89)
Voor het publiek: Europe Direct per telefoon 00 800 6 7 8 9 10 11 of per email